廉政瞭望2013年第2期

　　一直以来，公共资源交易领域，行政的手总是若即若离。

　　如何实现彻底改革，让行政的手转型服务，市场的手称量公平？四川以改革者的姿态，通过自上而下的指导，进行了自下而上的改革。

　　决策、执行、监管，三权分立，“一委两办一中心”的四川模式逐步成形；交易平台内进行了化学反应式改革，“流程管理”隔离了操作空间。

　　改革的号角已经吹响，改革者思考得更加深入，如何健全监管体系，确保风正船直，让公共资源交易真正姓“公”，公开公平公正……

公共资源交易，用市场托起公平

文_本刊记者   王巧捧

　　一直以来，公共资源交易市场不规范，被看作是一个庞大的暗箱。据权威资料披露，全国每年政府投资项目中，70%的重点项目招标不规范，50%的大案要案与招投标有关。

　　其中，行政对公共资源交易的恋恋不舍，可谓问题之源，滋生诸多隐患。一方面留下权力干涉的空间，政府公信力深受其伤；一方面政府的职能转变迟缓，服务功能难以尽善尽美；更重要的是，不能通过市场手段配置资源，社会的公开公平公正就难以彰显。

　　十八大把深化改革开放作为推动经济社会发展的一项关键任务，而改革的核心是处理好政府与市场的关系，是加快转变政府职能、理顺政府与市场的关系。

　　向着这个方向，四川在高起点上，进行了更深入、更彻底的公共资源交易市场改革。

　　公共资源交易曾经暗潮汹涌

　　这是一个典型案例。

　　一个总投资886万元的乡镇集中供水工程，经历两次评标，两次出现问题。

　　2011年5月23日，仪陇县复兴镇集中供水工程项目开标。参加投标的有23家企业，在专家评审环节，22家投标企业的标书，被专家以各种理由认定为废标，剩下的一家成为唯一中标候选人。后中标企业被查出业绩造假，项目重新招标。

　　11月2日，该项目再次开标。共有4家企业投标。诡异的是，4家企业的投标报价递次相差1万元。中标结果公示后，省、市、县招监办均收到举报投诉。

　　调查的结果，让一段典型的权力寻租、人为操纵招投标的案情浮出水面，涉及提高投标资质条件，缩小招标公告发布范围，借牌围标，贿赂监管人员，在评标现场“打点”专家……

　　公共资源交易领域，类似的权力寻租、违规操作，不时发生。2008年以来，四川省各级纪检监察机关共受理涉及公共资源交易方面的举报投诉4188件，立案查处434件，给予纪律处分306人，涉及处级以上干部148人。

　　管办不分的情况，让监督形同虚设。不少地方监管部门反映，“所谓的‘现场监督’，只是给他们送去了花瓶，插上了标签，穿上了嫁衣”。

　　公共资源涵盖范畴甚广，涉及利益巨大，管办不分致使政府部门对经济行为的控制过多，挤压得市场经济体制发育不良，始终难以做到用市场公平配置资源，导致问题不断。公共资源交易领域的改革呼之欲出。

　　“要拿出一个根本性的改革方案”

　　2012年9月19日，四川省委副书记、代省长(时任常务副省长)和省委常委、省纪委书记王怀臣，为四川省公共资源交易服务中心(简称省交易中心)揭牌。三年的努力终见成效。

　　早在2009年，鉴于公共资源交易领域的问题严重，时任常务副省长的，要求对省本级招投标监督管理体制机制创新开展专题调研，他指示，“要拿出一个根本性的改革方案”。

　　四川省招监委牵头的调研组，开展了多方调研走访。调研的成果，指向决策、执行、监督分离的三分架构模式，其中重要的一环，是建立统一的公共资源交易市场。

　　2010年6月，调研组分赴香港和新加坡，考察两地的工程建设项目招投标监督管理工作。在招标采购监管体制上，两地的决策权、执行权和监督权是分离的，这从根本上避免了政出多门、各自为政、依法扯皮的问题。

　　此间，作为分管该项工作的副省长，高密度地到市州展开调研工作，分别与市州领导座谈，思考改革的方向和突破口，督促市州在公共资源交易领域试点改革。

　　在相关部门的指导下，眉山、阿坝等地，探索试行了“一委两办一中心”的“三权分立”模式，即招监委，招管办、招监办，和公共资源交易服务中心，加上电子招投标等相关保障，取得了市场化配置资源的初期效果。这些为省上的改革提供了实践论证。

　　2011年，经省政府同意，四川省公共资源交易监管领域，诞生了蓝图性的文件，正式完成了“一委两办一中心”的体制构建，搭起决策权、执行权和监督权三分构架的基础。

　　省委常委、省纪委书记王怀臣深刻阐述了这一体制改革的内因：“这是市场经济体制建设的需要，是政府职能转变的需要，是建设惩防体系预防腐败的需要。”

　　曾经主持“西部大开发中公共资源招标拍卖的监管研究”工作，四川省社科院院长侯水平对公共资源交易市场深有研究，他双手排在桌上，比划着分析：“这种模式，三权之间，既相互分立，又相互制约、相互监督，具有积极意义。”

　　截至目前，四川省20个市州成立招监委、招监办，1个市成立公监委、公管办，175个县(市、区)成立招监委、招监办，分别明确相关行政管理部门，全省“一委两办一中心”的公共资源交易管理体制逐步成形。

　　相比于其他省市推行的“一委一办一中心”，四川模式分离得更彻底，监管力量更加强化。

　　省交易中心筹建期间，省领导、王怀臣带领省发改委、省监察厅相关人员数次到交易中心视察、调研，关心中心的建设情况，帮助分析解决遇到的问题。经常随同调研的人员笑称：“交易中心的保安都认得到我们了，远远地就打招呼了。”

　　截至2012年12月31日，省交易中心共受理进场交易项目545个，预算金额246.69亿元。

　　把项目汇聚到规范的市场里去

　　市县两级的公共资源交易市场建设日臻完善。截至2012年底，1个省级、21个市(州)级、153个县(市、区)公共资源交易服务中心挂牌成立，市州政府所在地的15个区县以及阿坝州的13个县级公共资源交易纳入市州公共资源交易中心。至此，全省实现了交易平台三级全覆盖。

　　按照“应进必进”要求，四川省设计了工程建设、土地矿权出让等“5＋X”范围，要求全部进场交易，其他有关部门及所属机构不再开展工程招投标等公共资源交易服务活动。

　　改革已经如开弓之箭，但改革并非一帆风顺。

　　有的地方，明明公共资源交易的问题较多，改革需求迫切，但公共资源交易市场建设动作迟缓，而借口往往是，“暂时不动，等省上的统一部署”。

　　有些环节，更遭遇了被“依法”置疑的尴尬。

　　在推动项目进场时，所涉及的部门都搬出自己的上位法，有理有据地表达，相关上位法赋予了他们对有关招标投标活动实施监督的职责。

　　这在全国都是一个共性问题。2012年6月，全国公共资源交易市场建设工作推进会上透露，截至当时，全国已建立的730个县级以上公共资源交易市场，仅67个实现了五大类公共资源全部进场。

　　这也是改革经常遭遇的尴尬之一。

　　“改革本身就是利益的调整。这相当于把别人这盆菜端走，肯定不是那么顺当的。”省纪委、省监察厅有关领导分析，并明确表示，“公共资源交易市场建设要坚定不移往前推，宁愿得罪神仙，也不得罪百姓。”

　　交易中心运行不到一个月，省委常委、省纪委书记王怀臣做出重要批示：切实加强公共资源交易市场建设监督检查，把省委省政府的重大决策落到实处。据此，省纪委、省监察厅发出通知，要求各级纪检监察机关督促有关单位和部门做好相关工作。

　　项目进场，已经是市场化配置资源的大势所趋。2012年9月29日，省公共资源交易中心成立10天后，成都铁路局所属的工程建设项目全部进入中心交易。这正是全国铁路系统寻求解决招投标领域问题的一个努力，也给其他行业领域的公共资源交易，做了一个带头示范。日前，省国资委、省国土厅主要负责人表示，相关项目进场工作正在进行中。

　　省发改委副主任吴光镭在全省公共资源交易服务中心建设座谈会上表示：建立统一的公共资源交易中心有利于规范各类交易主体行为，有利于四川经济的发展，有利于社会的监督。

　　省交易中心主任底瑜感慨：“中心的成立是省委省政府机构改革的创新，作为提供公共服务的平台和反腐防腐的屏障，为推动地方经济发展提供了动力、活力，目前中心已受理的交易项目节资率达20%左右。”

　　用无形的手，切断有形的手

　　2012年四川省公共资源交易服务中心建设座谈会上，大邑县长发言后，意犹未尽，专门找到省交易中心一领导交流：“服务型政府总要有一个窗口、一个平台，这种中心，提升了政府的服务功能，同时这也是一种大部制的改革趋势。”

　　交易中心工作人员把到中心办事的人称为“客人”，在他们看来，交易中心是政府服务的一个窗口，要做好各种服务。但，以前习惯了“操作”招投标过程的“客人”们，显然还不适应这一变化。交易中心成立三个多月，各种私下里的试探、勾兑之风依然不减，只是，他们以一次次的碰壁收场。

　　2012年12月中旬，川南某市的公共资源交易项目在省交易中心开标，专家评审结果出来后，项目业主代表和来自当地的监理代表不满意，要求进入评审区，当面跟专家沟通，被工作人员劝阻后，闹了两个小时，甚至威胁中介机构不准支付专家费。

　　交易中心内的物理隔离、技术隔离，分别隔离了代理机构、专家、投标企业；而交易中心的建成，严格地把决策、执行、监督三项职能隔离开了。作为直属省政府的正厅级事业单位，省交易中心有很大的底气对不少权力的干涉说“不”，最终实现“用市场无形的手切断行政权力有形的手”的目的。

　　“客人”的感受最有说服力。贾桃，作为四川蜀南建筑工程有限公司的投标代表，2013年的第一个工作日，在交易中心参与投标，他说，“比起以前投标的地方，这里忙而不乱，各种区域是隔离的，很规范。”

　　公共资源交易平台，承受着关注也承受着考验。在公共资源交易中心建设座谈会上，绵阳市纪委副书记蒋玉平发言时感慨：绵阳原副市长廖明被“两规”后，一些人认为他所涉及案件可能跟公共资源交易的电子招投标环节有关。最后调查发现，没有一个问题出现在这个环节。“这从一个侧面说明平台建设的重要性。”

　　2012年12月28日，时任省委副书记、省长蒋巨峰在省委经济工作会议上提出，明年要建立、健全省、市、县、乡四级公共资源交易市场体系。

　　2013年是四川省公共资源交易服务中心三级平台“一体运行”的攻关年。届时，统一的软硬件，尤其是统一的电子招投标系统，将为三级中心信息共享、建立全省专家库、远程评标打通渠道，更大范围内挤压人为操作的空间。

　　省纪委监察厅招监室、省招监办有关负责人表示，这是一个相对规范的市场，也许无法完全杜绝违规操作，但比起分散交易、分散监管的市场，会少很多。尽管如此，如何加强监督，避免分散腐败变成集中腐败，如何让交易中心从成立之初就树立正确积极的社会形象，仍然是一项十分艰巨的任务。

　　因此，充实市、县两级交易中心的职能职责，建立公共资源交易监管制度体系，给各行为主体设计标准动作以及责任追究办法，强化监督管理，将是今年的一项重点任务。

　　人们期待更大范围内深化改革。专家建议，希望在中央层面形成全国统一的监管机构，全国统一评审，建设全国专家库。这对于杜绝人为操作，就像海域越大，盐分越稀释，直到近乎于无。

自下而上的改革

文_本刊记者 李天锐

　　多年来，四川基层在推进公共资源交易体制改革方面，进行了艰辛的探索，形成了一个个鲜活的“模式”，自下而上推动着改革走向深入。

　　截至2012年底，四川省、21个市(州)、153个县(市、区)三级公共资源交易服务中心已经挂牌成立。站在这个节点上，回顾各地的“先行先试”，意义更显不同。

　　“灾后重建逼出来的中心”

　　建设工程招投标、政府采购等交易中心分散运作、监督乏力；工程建设领域突出问题专项治理中查处了大量腐败……四川各地启动改革，背景与全国情况颇为类似，同时亦有独特的原因。

　　在各地探索中，眉山起步较早。2008年4月1日，眉山公共资源交易中心挂牌。该中心成为四川省地市州中第一个集中统一的招投标平台，并非偶然。

　　彼时，建市时间不长、年龄不满10岁的眉山在经历大发展、大建设的同时，“工程上马，干部下马”的问题亦很突出。市纪委查处的案件，或多或少都涉及工程项目。此前，眉山虽先后成立了各类交易中心，但都各行其是，权力集中在主管部门手上，未能有效遏制腐败。

　　2008年1月，眉山一个市级部门一把手落马，直接原因是违规介入工程招投标。痛定思痛，市委领导下令：“必须拿出一套有效的解决办法，既预防腐败，又增收节资。”经过南下广西，东赴沿海取经，建设工程、政府采购、国有集体产权和土地出让等项目“列队”进入眉山市公共资源交易中心。

　　同年7月，资阳市公共资源交易中心成立，集政府采购、国有产权处置和国投项目招投标于一体。值得注意的是，资阳与眉山同批建市，面临的挑战颇为相似。

　　2008年汶川地震的抗震救灾和灾后恢复重建，则加快了阿坝、德阳、绵阳等重灾区公共资源交易体制改革的步伐。

　　2009年7月26日，在距汶川特大地震震源不足10公里的映秀水田坪板房内，阿坝州公共资源交易中心挂牌运行。

　　当时，阿坝有4000多个项目、近千亿重建资金，“工程之浩大、任务之繁巨、难题考验之集中”，当地备感压力。如何确保资金、项目、干部安全，做到“程序不减，周期缩短”、“提速不越轨”？州委州政府力排众议，成立统一的公共资源交易平台成为现实选择。成立3年多来，中心交易总额达160多亿元，节约资金约25亿元。

　　四川多地建起公共资源交易服务平台后，“一委两办一中心”的体制逐步完善。在此基础上，各地亦有创新。如眉山建立了招监委成员单位联席会议制度，加强沟通，定期研究处理问题。资阳推动政府采购“管采分离”：由监管部门负责采购计划管理，集中采购机构完成采购后，市级财政国库支付中心负责支付。

　　用分权、制衡减少腐败风险，始终是改革的核心思想之一。

　　电子技术助力“全程防控”

　　公共资源交易平台成立后，如何有效发挥作用？这不仅关系到改革的成败，更体现出决策者、管理者的勇气和智慧。四川各地在开标前、评标中、中标后等各环节竞相争先，新意迭出。

　　过去，一些代理机构常常在招标文件中量体裁衣、人为设置门槛。简阳市用“招标文件联席会审制”应对。招标文件经交易中心初审后进入会审，由项目业主介绍情况，中心提出初审意见，发改、财政等提出审核意见，在招监办全程监督下，形成最终意见。招标文件完善后，还需再复核。

　　遂宁则给专家提前戴上了“紧箍咒”。该市在招标文件范本中，对废标条款22条做固化处理。评标专家如要废标，只能在固化的重大偏差选项中进行选择。

　　评标过程中，既能提高效率，又有利于防止腐败的“电子技术”成了不二之选。

　　“一份标书，先要经‘电子评标系统’处理，通过各种识别和雷同性分析，才能进入专家视野。评标时，专家随机抽取，电脑评标，全程监控，专家只做评价，不知投标人任何信息。”这是绵阳2010年5月开出四川电子评标“第一标”的情景。此后，绵阳又实现了异地远程评标、电子监督等，走在全省招投标“电子化”前列。

　　绵阳领跑，各地跟进。2012年8月16日，遂宁市公共资源交易中心，该市蓬溪县发改委工作人员何岸面前的屏幕上，显示出2名本地专家以及3名异地专家评标的视频。正在评审的蓬溪县2012年公租房建筑工程，实现了6地远程评标，成为四川第一个4地以上远程评标的项目。

　　遏制专家评标腐败，是公共资源交易监管难题。2011年5月，阿坝在全省率先试点“经评审的合理低价抽签中标办法”，即在合理低价范围内，确定一批中标候选人，随机抽取确定排名。有评论认为，这样不仅可以限制专家自由裁量权，而以往采用“经评审的最低投标价法”存在的恶意竞争和低价抢标、标后变更工程量等情况也可减少。

　　对那些在招标中有违规违约行为的企业，查处之外，建立“黑名单”禁入也是关键一招。阿坝建立全州统一的不良行为公示平台，3年来，已公布不良行为记录公告43期，禁止32家企业1至3年内到阿坝投标。

　　标后监督环节，电子技术也派上用场。德阳市推行“工程项目监管系统”，实现了从中标到竣工随时随地“贴身跟踪”。

　　观察人士认为，四川基层按照“制度+科技”的思路，对招投标各环节了进行了一系列优化实验，实践证明，这些做法达到了提高效率、减少腐败的预期效果。

　　“上下互动”推进改革深入

　　2012年9月19日，四川省公共资源交易服务中心挂牌。截至2012年12月底，四川各市州、区县的公共资源交易中心实现“三级全覆盖”。四川的公共资源交易体制改革，将更趋深入。

　　不可否认的是，改革的任务仍然很艰巨，各地中心建设亦存在不平衡的问题。
　　2012年12月19日，四川省公共资源交易服务中心建设座谈会召开。耐人寻味的是，市、县级参会代表的身份各有不同，有的来自纪委，有的来自政府，有的来自当地交易中心。有代表称，一些关系尚在理顺中。

　　这次会议上，代表们就各地中心的角色定位、建设标准、运行模式、进场范围等进行了讨论。代表们建议，加强评标专家库的建设和管理，建立评标专家考核惩处制度、加快电子招投标建设，加强标后行为监督管理。

　　有“指导全省公共资源交易活动现场服务和管理工作”职责的省交易中心，则被寄予了更多期望。座谈会代表建议，省上尽快出台统一规范的公共资源交易中心建设指导性意见。

　　熟悉情况的内部人士指出，“上下互动”已成四川改革的一大特色。一方面，基层创造的经验和做法，被总结为“XX模式”予以推广。另一方面，随着省级公共资源交易市场的建立，又会推动地方探索渐趋规范。

　　省公共资源交易中心有关负责人透露，中心参与草拟的《公共资源交易中心建设指导性意见(讨论稿)》已经成型。